K ”jadru” veci

Čitatelia mojich príspevkov vedia, že ako právnik sa snažím poukazovať na vážne problémy, ktoré ovplyvňujú alebo môžu ovplyvniť životy nás všetkých dnes alebo v blízkej budúcnosti. Hlavne mi ide aj o objasňovanie právnych otázok a právnej podstaty aktuálnych tém čo najširšej verejnosti tak, aby mal každý občan možnosť, aj keď sám neštudoval právnu vedu, vyznať sa v spleti verejne mediálne prezentovaných informácií a na základe odborných právnych stanovísk si mohol sám zhodnotiť, čo považuje za dobré a čo za neprijateľné a nebezpečné procesy v spoločnosti.

V nemeckom Wolfsburgu 4. augusta 2017 podpísal náš minister zahraničných vecí a nemecký minister zahraničných vecí spoločné memorandum o prehĺbení dialógu, ktoré naša vláda prezentuje ako prvý krok vstupu Slovenskej republiky do tzv. jadra Európskej únie. Chcem povedať niekoľko slov k právnej podstate takéhoto kroku a jeho možným dôsledkom. Nie som proti lepšej spolupráci medzi členskými krajinami EÚ, ale práve preto, že sme členmi únie, takéto postupy vlády vyvolávajú mnoho právnych nejasností a možno i veľkú hrozbu pre Slovensko. Začnime po poriadku.

Ústava Slovenskej republiky v článku 1 ods. 1 výslovne stanovuje, že Slovenská republika je zvrchovaný, demokratický a právny štát. Neviaže sa na nijakú ideológiu ani náboženstvo. Subjektom medzinárodného práva je najmä štát. Charakteristickou črtou štátu ako subjektu medzinárodného práva je jeho medzinárodná spôsobilosť na práva a povinnosti, spôsobilosť na právne úkony a na normatívnu činnosť. Štát je suverénny, teda je nezávislou najvyššou organizovanou mocou nad určitým územím a jeho obyvateľstvom. V právnom slova zmysle nad štátom už nie je žiaden iný subjekt, ktorý by mal nad ním zákonodarnú alebo donucovaniu moc. Preto sú štáty ako subjekty medzinárodného práva navzájom v rovnoprávnom postavení. Môžu si sami z vlastnej vôle vytvárať normy obsahujúce práva a povinnosti, ktorých plnenie sami medzi sebou garantujú a vynucujú. Znakmi suverénneho štátu sú najmä štátna moc vykonávaná prostredníctvom štátnych orgánov, suverenita – zvrchovanosť vnútorná a vonkajšia, územná organizácia obyvateľstva a štátne občianstvo. Významná v tejto súvislosti je najmä vonkajšia suverenita, čo znamená, že štát nie je podrobený vôli a záujmom iného štátu alebo vôli medzištátnych združení. Suverenita je neoddeliteľným znakom štátu a podmienkou jeho úplnej medzinárodnej právnej subjektivity. Strata suverenity štátu je obrovskou zmenou pre daný štát a jeho občanov. Na akúkoľvek zmenu týkajúcu sa suverenity štátnej moci je potrebný oproti súčasnému právnemu stavu nový mandát – splnomocnenie od občanov štátu alebo splnomocnenie vyplývajúce z ústavy štátu. Môžeme teda povedať, že ak by vláda Slovenskej republiky odovzdala svoju štátnu suverenitu iným subjektom medzinárodného práva (napríklad Nemecku a Francúzsku), zrušila by tým vlastný štát v medzinárodno-právnom zmysle.

Európska únia a tzv. ”jadro”

Európska únia je medzinárodnou organizáciou, nie je štátom a disponuje iba takým stupňom suverenity, aký na ňu preniesli suverénne členské štáty v záujme dosahovania lepších výsledkov a dosahovania cieľov EÚ ich spoločným postupom v niektorých oblastiach. Medzinárodná organizácia nemá plnú právnu subjektivitu ako má štát najmä preto, že práva prenesené zo štátov na medzinárodnú organizáciu neboli vytvorené z vlastnej vôle medzinárodnej organizácie, ale z vôle suverénnych štátov. Takéto práva sú potom uvedené v zakladajúcej zmluve medzinárodnej organizácie. Súčasne sú takéto práva na rozdiel od práv suverénnych štátov aj obmedzené.

Zmluvy EÚ predstavujú záväzné dohody medzi členskými štátmi Únie. Ustanovujú ciele EÚ, pravidlá fungovania jej inštitúcií, postup prijímania rozhodnutí a vzťahy medzi Úniou a jej členskými štátmi. Všetky činnosti EÚ majú svoj základ v zmluvách. Ich znenia sa menia s cieľom zefektívniť a sprehľadniť fungovanie Únie, zohľadniť vstup nových krajín alebo pridať nové oblasti spolupráce. V súčasnosti platné zmluvy sú Zmluva o Európskej únii, Zmluva o fungovaní Európskej únie, Zmluva o založení Európskeho spoločenstva pre atómovú energiu, Charta základných práv Európskej únie a tzv. Lisabonská zmluva (2007), ktorou sa dopĺňa Zmluva o Európskej únii a Zmluva o založení Európskeho spoločenstva.

Existujúca Zmluva o fungovaní Európskej únie, ktorú prijala aj Slovenská republika umožňuje členským štátom EÚ realizovať aj užšiu spoluprácu na rýchlejšie a efektívnejšie dosiahnutie spoločných cieľov. Takzvaná ”Posilnená spolupráca” v EÚ je postup, v rámci ktorého najmenej 9 krajín EÚ môže vytvoriť pokročilú integráciu alebo spoluprácu v oblasti, ktorá patrí do štruktúr EÚ, pričom ostatné krajiny EÚ nemusia byť zapojené. Týmto spôsobom môžu napredovať iným tempom a smerom k iným cieľom ako krajiny mimo oblastí posilnenej spolupráce. Tento postup je určený na prekonanie paralýzy, ak je návrh blokovaný jednou krajinou alebo malou skupinou krajín, ktoré si neželajú zapojiť sa do určitej iniciatívy. Neumožňuje však rozšírenie právomocí nad rámec toho, čo je povolené podľa zmlúv EÚ a nesmie predstavovať prekážku alebo diskrimináciu v obchode medzi členskými štátmi, ani medzi nimi nesmie narušiť hospodársku súťaž (viac o posilnenej spolupráci v III. Hlave v článkoch 326 a nasledujúcich Zmluvy o EÚ). Povolenie na vykonanie posilnenej spolupráce udeľuje Rada EÚ na návrh Európskej Komisie a po vydaní súhlasu Európskym parlamentom. Podľa verejne dostupných informácií bol do februára 2013 tento postup využitý v oblasti rozvodového práva a patentov a schvaľuje sa pre oblasť dane z finančných transakcií.

Takzvaná ”Viacrýchlostná Európa” označuje metódu diferencovanej integrácie, kde sú spoločné ciele dosahované skupinou členských štátov EÚ, ktoré sú ochotné spoločne postupovať rýchlejšie s tým, že ostatné štáty ich budú neskôr nasledovať.

A nakoniec takzvaná ”Európa variabilnej geometrie” je termín predstavujúci metódu diferencovanej integrácie do EÚ. Táto metóda berie do úvahy skutočnosť, že vzhľadom na veľmi rýchle sa rozširujúcu Európsku úniu o nové členské štáty, vznikajú veľké rozdiely medzi štátmi a preto je potrebné takéto rozdiely riešiť. Umožňuje štátom, ktoré chcú prijímať spoločné riešenia postupovať takto, pričom ostatné štáty, ktoré s tým nesúhlasia, nemusia ostatných nasledovať. Ak má Slovenská republika záujem spolu s ďalšími štátmi EÚ a ak je to v prospech SR zintenzívniť vzájomnú spoluprácu v niektorých oblastiach, mohla a môže využiť jednu z uvedených možností po dohode s ďalšími členskými štátmi pri splnení podmienok uvedených v zmluvách o Európskej únii. V tomto prípade nenastala ani jedna zo situácií, ktoré predpokladajú uvedené platné zmluvy o EÚ. Ani jedna z existujúcich zmlúv EÚ však nepredpokladá odovzdanie štátnej suverenity jedného člena EÚ druhému tak, aby tento vykonával svoju vôľu nad druhým štátom EÚ v zásadných otázkach jeho suverenity v niektorých alebo vo všetkých oblastiach. Časť suverenity môže byť delegovaná na medzinárodnú organizáciu ako celok, nie na iný členský štát. Vymedzenie právomocí Európskej Únie sa spravuje zásadou prenesenia právomocí. Vykonávanie právomocí Únie sa spravuje zásadou subsidiarity a proporcionality. Podľa zásady prenesenia právomocí Únia koná len v medziach právomocí, ktoré na ňu preniesli členské štáty v zmluvách na dosiahnutie cieľov v nich vymedzených. Právomoci, ktoré na Úniu neboli v zmluvách prenesené, zostávajú právomocami členských štátov. V zmysle zásady subsidiarity koná Únia v oblastiach, ktoré nepatria do jej výlučnej právomoci, len v takom rozsahu a vtedy, ak ciele zamýšľané touto činnosťou nemôžu členské štáty uspokojivo dosiahnuť na ústrednej úrovni alebo na regionálnej a miestnej úrovni, ale z dôvodov rozsahu alebo účinkov navrhovanej činnosti ich možno lepšie dosiahnuť na úrovni Únie. Inštitúcie Únie uplatňujú zásadu subsidiarity v súlade s Protokolom o uplatňovaní zásad subsidiarity a proporcionality. Národné parlamenty zabezpečujú dodržiavanie zásady subsidiarity v súlade s postupom ustanoveným v uvedenom protokole. Podľa zásady proporcionality neprekračuje obsah a forma činnosti Únie rámec toho, čo je nevyhnutné na dosiahnutie cieľov zmlúv. Myslím si, že z toho, čo sme doteraz povedali môžeme vyvodiť záver, že vláda Slovenská republika mohla a aj môže využiť už existujúce mechanizmy zakotvené v platných zmluvách o Európskej únii. Ak tak nespravila v tomto prípade (snahy o akýsi vstup do ”jadra EÚ”), jej motívy sú nejasné a pravdepodobne jej ciele nebolo možné dosiahnuť využívaním existujúcich záväzných zmlúv o EÚ. Z pohľadu právnika by sa takýto postup potom javil ako prekročenie právomoci verejného činiteľa a asi aj ďalších porušení našich zákonov. Patriť pod Nemecko a Francúzsko je priama cesta k zrušeniu našej štátnej suverenity. Vláda SR pritom nehovorí o podpise zmluvy s podmienkou zachovania našej suverenity. Naopak, nejasne hovorí, že sa budeme musieť niečoho vzdať a ústami ministra zahraničných vecí SR, ktorý znevažuje národný boj za samostatnosť a plnú suverénnu štátnosť slovenského národa v samostatnej Slovenskej republike (keď hovorí, že ”chvála bohu už sú preč časy kedy sme sa bili do pŕs”), vláda naznačuje, že v takejto zmluve ide o vzdanie sa vlastnej suverenity v prospech tretej mocnosti.

Zatiaľ bolo podpísané iba memorandum o porozumení a spolupráci medzi Slovenskom a Nemeckom, ktoré ešte nie je zmluvou v pravom slova zmysle. Je možné predpokladať, že ak vláda hovorí o zmluve o jadre, ide pravdepodobne o pripravovanú novú zmluvu medzi niekoľkými štátmi (spomína sa aj Francúzsko) mimo rámca dohodnutých zmlúv o EÚ o odovzdaní štátnej suverenity a riadenia štátu pod priamy diktát a kontrolu Nemecka alebo aj Francúzska. Zrejme nie som sám, kto si nevie predstaviť, že by Nemecko alebo Francúzsko dobrovoľne odovzdali svoju štátnu suverenitu do rúk vlády Slovenska. A ja nepochybujem, že Slovensko má dosť rozumných, vzdelaných a šikovných odborníkov, ktorí by dokázali riadiť aj väčšie územia ako je Slovensko. Súčasne možno povedať, že ak by sa mali tieto zámery realizovať, tak aj Nemecko, Francúzsko aj Slovenská republika by priamo porušili existujúci rámec zmlúv o EÚ, ktoré jasne upravujú záväzky, kompetencie, hranice a podmienky vzájomnej spolupráce všetkých členských štátov EÚ ako jednej spoločnej medzinárodnej organizácie. A to najmä preto, že novú zmluvu dávajú do priamej súvislosti s členstvom v EÚ a jej tzv. ”jadrom”. Samozrejme, že medzi suverénnymi štátmi môžu vznikať aj nové zmluvy, ale v tomto prípade ide o to, že existujúci rámec platných zmlúv o Európskej únii zjavne nevyhovuje plánom iniciátorov tohto procesu, nakoľko tak obrovský skok Slovenska v otázke odovzdania vlastnej štátnej suverenity by nebolo možné realizovať iba v rámci existujúcich zmlúv. Národné a štátne záujmy Slovenska, ak nie sú úplne ignorované, určite nie sú prioritou pre vlády napríklad Nemecka alebo Francúzska, ktoré sa snažia na tejto možnosti sami profitovať. Pre nich je to celkom prirodzené a asi im to ani nemôžeme veľmi vyčítať. Ale pre Slovensko, ktoré bude veľmi pravdepodobne v takto navrhovanom vzťahu jednoznačne slabšie, to už normálne a prirodzené rozhodne nie je. Akokoľvek nepríjemne to môže pre našich partnerov v Európskej únii znieť, a ja nie som politik, treba veci pomenovať pravými menami. Tak, ako verejné pozvanie na voľný vstup ilegálnych migrantov do schengenského priestoru Európy bolo flagrantným porušením viacerých ustanovení zmlúv o Európskej únii, tak isto nemožno súhlasiť so snahou o riešenie vlastných ekonomických problémov silných členských štátov na úkor slabších formou ich právneho podriadenia si týchto štátov pod svoje priame riadenie.

Ako z toho von

Medzinárodné zmluvné právo upravuje okrem iného aj otázky neplatnosti medzinárodných zmlúv. Vo všeobecnosti platí, že ak bola zmluva podpísaná všeobecne medzinárodne uznávanou osobou na to splnomocnenou (za takú osobu sa považuje napríklad predseda vlády, minister zahraničných vecí a pod.), štát sa nemôže dovolávať neplatnosti zmluvy. Predpokladá sa, že každý štát má vo vnútri dostatočné mechanizmy na prerokovanie a pripomienkovanie medzinárodných zmlúv a preto súhlas vyjadrený zástupcom štátu napríklad podpisom zmluvy je teda platný. Existujú však prípady, kedy by bolo možné sa dovolávať neplatnosti takto podpísanej zmluvy. Článok 46 Viedenského dohovoru o zmluvnom práve (Vyhláška č. 15 ministra zahraničných vecí zo 4. septembra 1987) stanovuje: ”skutočnosti, že pri vyjadrení súhlasu štátu s tým, že bude viazaný zmluvou, došlo k porušeniu niektorého ustanovenia jeho vnútroštátneho práva týkajúceho sa oprávnenia uzatvárať zmluvu sa štát nemôže dovolávať ako dôvodu zrušenie svojho súhlasu, ibaže toto porušenie bolo zjavné a týka sa osobitne dôležitého pravidla jeho vnútroštátneho práva. Porušenie je zjavné, ak je objektívne zrejmé ktorémukoľvek štátu postupujúcemu v tejto veci podľa obvyklej praxe a dobromyseľne.”

Neplatnosti sa teda možno dovolávať iba v prípade, ak prekročením kompetencií orgánu, ktorý zmluvu podpísal, alebo účelom alebo obsahom zmluvy došlo k úplne zjavnému (tzv. ”bsolútny manifest”) porušeniu vnútroštátneho predpisu základného významu, kedy teda za takýchto okolností by ani druhé štáty, postupujúce podľa obvyklej praxe a v dobrej viere nemohli oprávnene namietať, že sa spoliehali na už vyjadrený súhlas. Podobne v článku 47 uvedeného Viedenského dohovoru sa možno domáhať neplatnosti podpisu zmluvy ak zástupca štátu prekročil svoju právomoc a bol pritom obmedzený napríklad povinnosťou vnútroštátneho procesu ratifikácie medzinárodnej zmluvy. Štát sa tu môže dovolávať neplatnosti podpisu (súhlasu byť viazaný zmluvou) iba vtedy ak ešte pred podpisom zmluvy ostatní účastníci boli informovaní, že takáto zmluva podlieha vnútroštátnej ratifikácii toho štátu, ktorého predstaviteľ zmluvu podpísal. Tento prípad by bolo potrebné podrobnejšie objasniť z hľadiska úradných oficiálnych záznamov o prípravnom procese možnej budúcej zmluvy. Podľa článku 86 písm. d) Ústavy SR Národná rada SR pri vyslovovaní súhlasu s medzinárodnou zmluvou zároveň rozhoduje o tom, či ide o medzinárodnú zmluvu podľa článku 7 ods. 5 Ústavy SR. Článok 7 ods. 4 Ústavy SR stanovuje, že na platnosť medzinárodných zmlúv o ľudských právach a základných slobodách, medzinárodných politických zmlúv, medzinárodných zmlúv vojenskej povahy, medzinárodných zmlúv, z ktorých vzniká Slovenskej republike členstvo v medzinárodných organizáciách, medzinárodných hospodárskych zmlúv všeobecnej povahy, medzinárodných zmlúv, na ktorých vykonanie je potrebný zákon, a medzinárodných zmlúv, ktoré priamo zakladajú práva alebo povinnosti fyzických osôb alebo právnických osôb, sa vyžaduje pred ratifikáciou súhlas Národnej rady Slovenskej republiky.

Článok 7 ods. 5 Ústavy SR vyslovene stanovuje, že medzinárodné zmluvy o ľudských právach a základných slobodách, medzinárodné zmluvy a ktorých vykonanie nie je potrebný zákon a medzinárodné zmluvy, ktoré priamo zakladajú práva alebo povinnosti fyzických osôb alebo právnických osôb a ktoré boli ratifikované a vyhlásené spôsobom ustanoveným zákonom (t.j. v Zbierke zákonov SR) majú prednosť pred zákonmi. V hierarchii právnych noriem SR sú teda medzinárodné zmluvy v zmysle článku 7 ods. 5 Ústavy SR postavené nižšie ako ústava alebo ústavné zákony ale vyššie ako zákony. To potvrdzuje článok 125 Ústavy SR o posudzovaní súladu právnych noriem Ústavným súdom SR. Vychádzajúc zo znenia uvedených článkov ústavy o prijímaní medzinárodných zmlúv možno konštatovať nasledovné: Slovenská republika je zvrchovaný, demokratický a právny štát. Neviaže sa na nijakú ideológiu ani náboženstvo. Štátna moc pochádza od občanov, ktorí ju vykonávajú prostredníctvom svojich volených zástupcov alebo priamo. Štátne orgány môžu konať iba na základe ústavy, v jej medziach a v rozsahu a spôsobom, ktorý ustanoví zákon. Vláda rozhoduje v zbore okrem iného o medzinárodných zmluvách Slovenskej republiky, ktorých dojednávanie preniesol na vládu prezident Slovenskej republiky. Rozhodnutím prezidenta SR z 29. júna 2001 o prenesení právomoci dojednávať medzinárodné zmluvy na vládu SR podľa článku 102 ods. 1 písm. a) Ústavy SR, je vláda SR oprávnená prerokúvať prípravu návrhov medzinárodných zmlúv, na ktorých prijatie je potrený súhlas NR SR, a dojednávať medzinárodné zmluvy v zmysle článku 7 ods. 5 Ústavy SR. Zmluvu treba posudzovať vždy podľa jej obsahu (nech by sa volala napríklad ”Akčný plán” alebo akokoľvek inak). Preto ak sa nejedná o zmluvu podľa článku 7 ods. 5 Ústavy SR, potom ju treba posudzovať ako zmluvu, na ktorej platnosť sa musí postupovať podľa Pravidiel pre uzatváranie medzinárodných zmlúv schválených uznesením vlády SR č. 743 z 21. októbra 2009. Súčasne treba dodržať postup v zmysle článku 86 písm. d) Ústavy SR.

Dovolávať sa neplatnosti takejto medzinárodnej zmluvy môže byť veľmi obtiažne. Slovenská republika sa môže domáhať neplatnosti takejto zmluvy z dôvodu straty národnej suverenity zásadným spôsobom meniacej medzinárodný právny status Slovenskej republiky ako suverénneho subjektu medzinárodného práva bez predchádzajúceho mandátu Ústavy SR alebo súhlasu občanov SR (ani články ústavy, ani schválený vládny program, ani referendum takýto mandát vláde v súčasnosti neposkytuje).

Ak je pre Slovensko a iné štáty základným a najsilnejším právnym predpisom ústava, tak v prípade medzinárodnej organizácie, ako je aj Európska únia, je jej základným právnym predpisom zmluva o Európskej únii podpísaná členskými štátmi. Ak v štáte ani jeden zákon, ktorý má prirodzene hierarchicky nižšiu právnu silu ako ústava nemôže ústave odporovať, inak je neplatný, tak aj akékoľvek opatrenie medzinárodnej organizácie, ktoré odporuje obsahu dohodnutému v zmluve, jednoducho predstavuje porušenie tejto zmluvy a je od počiatku neplatné. Medzinárodná organizácia takéto opatrenia potom nemôže od členského štátu vyžadovať. Ak zo zmluvy o EÚ vyplýva, že otázky migrácie, azylu a vnútornej bezpečnosti členských štátov patria do ich výlučnej kompetencie (v platných zmluvách EÚ tieto otázky nepatria ani do výlučnej kompetencie EÚ, ani do spoločnej kompetencie EÚ a členských štátov), tak Európska únia, ani žiaden jej orgán nemôže do takejto výlučnej kompetencie štátov zasahovať. A už vôbec nie sa snažiť ich mocensky prinútiť alebo okľukami, cez rôzne vnútorné procesy sa snažiť oklamať členské štáty, že sa musia želaniu Bruselu podriadiť. Slovensko nemá žiadny právny záväzok prijímať ilegálnych migrantov iba na základe želania Bruselských úradníkov alebo Nemecka alebo iných zákulisných síl, pôsobiacich na členské krajiny EÚ. Vláda má dobre spracovaný vlastný plán realizácie migračnej politiky Slovenskej republiky. Ak by sme však patrili pod nejaké priame riadenie ministerstiev napríklad Nemecka, ich rozhodnutia by boli jednoducho vykonávané a Slovensko by muselo prijať toľko ilegálnych migrantov, koľko by si Nemecko želalo.

To všetko je však už na míle vzdialené koncepcii vnútornej bezpečnosti Európskej únie dohodnutej v zmluvách o Európskej únii a o fungovaní Európskej únie. Ide tu o priame porušovanie týchto zmlúv v otázke zabránenia ilegálnej migrácii a preto by bolo konanie vlády protiprávne aj z hľadiska zákonov a Ústavy SR a aj vo vzťahu k zmluvám a právu Európskej únie. Vychádzajúc z ťažko pochopiteľnej, neakceptovateľnej a neúprimnej povahy rôznych nátlakov, klamstiev, vydierania, vyhrážok na túto tému zo strany Bruselu, Nemecka aj iných krajín EÚ, treba hovoriť o jasnej pokračujúcej strate dôvery občanov EÚ v čestnosť a dobromyseľnosť inštitúcií EÚ voči Slovensku a ďalším krajinám Strednej a Východnej Európy. Treba dôsledne chrániť vlastnú bezpečnosť pred vlnami importovaných kriminálnych živlov. Je pravdou, že nie všetci importovaní ilegálni migranti sú kriminálnikmi, väčšina z nich je jednoducho zneužitá, oklamaná. To však nijako neospravedlňuje prebiehajúcu operáciu násilného osídľovania Európy. Faktov potvrdzujúcich tieto skutočnosti má aj naša vláda k dispozícii neuveriteľne veľa. Akékoľvek ústupky by boli preto priamym ohrozením bezpečnosti občanov Slovenska, čomu treba zabrániť. Verejnosť zatiaľ bola iba povrchne informovaná čo predstavuje vstup do ”jadra” EÚ. Ak vláda rozumie tomu, čo robí a nemá čo skrývať, je nesmierne dôležité nepodceňovať a informovať občanov otvorene, s vysvetlením a zdôvodnením, čo to pre nás znamená. Je to dôležité pre dôveryhodnosť a legitimitu vlády, ale aj pre občiansku súdržnosť, pocity spolupatričnosti a zjednocovania názorov ľudí na spoločnú prosperitu a smerovanie nášho štátu.