Nedostatky a deformácie prejavujúce sa vo fungovaní zastupiteľskej demokracie na Slovensku

Vo väčšine krajín tzv. demokratického sveta (o demokratickosti ktorého mám vážne pochybnosti), vrátane Slovenska, je zastupiteľská forma demokracie najrozšírenejším spôsobom organizácie spoločenských a politických vzťahov. Preto ak dnes mnohí domáci ale aj zahraniční predstavitelia sociálneho a politického myslenia hovoria o kríze liberálnej demokracie, resp. o symptómoch krízového stavu, majú na mysli mnohé negatíva, tvoriace súčasť systému zastupiteľskej demokracie.

V tomto príspevku poukážeme na najtypickejšie a najčastejšie sa vyskytujúce negatívne prejavy (vymenovanie všetkých nie je možné uviesť na stránke jedného príspevku), ktoré, ako také, v najväčšej miere ovplyvňujú rozvoj, smerovanie a ciele verejnej politiky ako aj postoje ľudí k politickému dianiu, politickým aktérom a možnostiam ďalšieho fungovania tohto typu riadenia a organizácie verejných, predovšetkým však politických záležitostí.

V činnosti parlamentu SR už dlhšiu dobu zaznamenávame rastúcu tendenciu zvyšovania právomocí nášho zákonodarného zboru, prejavujúcu sa v tom, že zhromaždenie volených zástupcov sa v čoraz väčšej miere snaží regulovať stále početnejšie a širšie oblasti spoločenského života. Týka sa to aj tých oblastí a problémov, na riadenie a riešenie ktorých v minulosti postačovali rozhodnutia, vyhlášky a nariadenia, vydávané jednotlivými zložkami verejnej správy. Okrem narušenia nevyhnutnej rovnováhy medzi mocou zákonodarnou a výkonnou, resp. medzi mocou zákonodarnou a samosprávnymi územnými celkami to vedie aj k neúmernému nárastu počtu prijímaných zákonov a ich noviel, v dôsledku čoho sa celý právny systém stáva komplikovanejším a zložitejším, pre laikov a občiansku verejnosť menej prehľadným, zrozumiteľným a menej predvídateľným. ( K zlepšeniu situácie neprispieva ani množstvo zákonov a nariadení prijímaných Komisiou EÚ ako aj Európskym parlamentom, ktoré sú pre SR záväzné a stávajú sa súčasťou našej legislatívy ). V konečnom dôsledku to vedie k tomu, že sa znižuje kvalita prijímaných zákonných opatrení a narastá nutnosť ich permanentnej novelizácie, čo vedie k tomu, že sa obmedzuje ich účinnosť na pomerne krátku dobu a v nejednom prípade z nich robí opatrenia na jedno použitie. Takýmto spôsobom sa do tvorby legislatívy stále častejšie pretláča „princíp politickej účelovosti“, prejavujúci sa napr. v snahe predstaviteľov vládnucej moci schvaľovať a presadzovať opatrenia, slúžiace vybraným skupinám obyvateľstva, spriazneným podnikateľským subjektom, resp. len svojim politickým a mocenským záujmom. Jedným z prípadov, kedy vládnuca parlamentná väčšina, v snahe presadiť ňou navrhované opatrenia, sa neštítila porušiť zákon o rokovacom poriadku NR SR a to tak, že v stredu, 13. júna 2023 parlament v prvom čítaní schválil 26 návrhov zákonov. Ihneď na ďalší deň, t. j. vo štvrtok 14. júna 2023 si parlamentná väčšina svojimi hlasmi zabezpečila, aby sa o nich hlasovalo aj v druhom a treťom čítaní a to ešte na tej istej júnovej schôdzi parlamentu. Poslanci vládnej koalície odignorovali pravidlo, podľa ktorého pred druhým čítaním musia mať parlamentné výbory aspoň 30 dní na to, aby sa s návrhmi zákonov oboznámili. Pričom v rokovacom poriadku parlamentu sa nenachádza žiadna výnimka, okrem skráteného legislatívneho konania, k uplatneniu ktorého musia existovať veľmi vážne dôvody. Takéto opatrenia, typické svojim nesystémovým a protizákonným charakterom sú, ako pravidlo, v rozpore s celospoločenskými potrebami a záujmami širokej verejnosti. Navyše, uvedený trend v činnosti nášho zákonodarného zboru (teda snaha o reguláciu a riešenie stále početnejších oblasti spoločenského vývoja) si vyžaduje adekvátnejšie vzdelanostné a odborné požiadavky na prácu poslancov, na ich odbornú prípravu, na šírku záberu ich vedomostí a skúsenosti z celého radu oblastí spoločenského vývoja, čo pomerne veľká časť našich zákonodarcov nespĺňa. To vedie k ďalšiemu prehlbovaniu konfliktu medzi ich straníckou nomináciou a stúpajúcimi požiadavkami na ich odbornosť a profesionálny prístup pri riešení problémov sociálnej a politickej reality.

Množstvo prijímaných zákonov a ich noviel ako aj snaha vládnucej väčšiny čo najskôr a v čo najväčšom počte prerokovať a prijať ňou navrhované legislatívne zmeny vedie často k tomu,  že v NR SR sa často ignoruje štandardný legislatívny proces, prejavujúci sa v tom, že návrhy zákonov prešli v parlamente prvým, druhým a tretím čítaním bez adekvátnej verejnej diskusie, bez odborného a politického posúdenia ich obsahu, bez medzirezortného pripomienkovania ako aj bez ich prerokovania v parlamentných kluboch. Ako už bolo vyššie konštatované, častým javom v práci NR SR je prijímanie zákonov v skrátenom legislatívnom konaní, ktoré by sa malo uplatňovať výlučne v mimoriadnych prípadoch. Potvrdením tejto skutočnosti je fakt, že v aktuálnom volebnom období v skrátenom legislatívnom konaní bol prijatý každý štvrtý zákon, resp. jeho novela.

Pretože účasť vo voľbách je zároveň aj vyjadrením súhlasu obyvateľov s politickým systémom a inštitúciami, do ktorých volia svojich zástupcov, nízky počet účastníkov volebných aktov je symptómom dlhodobo nízkej dôvery občanov v systém, v ktorom žijú, prejavom straty dôvery v politiku, politikov a politické strany. Ukazuje sa, že pomerne veľký počet členov spoločnosti nepovažuje svojich volených zástupcov za reprezentantov ich vôle a ich záujmov. Vidia v nich skôr subjekty, zastupujúce v prvom rade osobné, stranícke či skupinové záujmy, čo má nevyhnutne vplyv na voličské správanie, prejavujúce sa v odmietaní využívania svojho volebného práva. Zákonite to vedie k oslabovaniu legitimity zastupiteľských zborov a vládnych garnitúr, spochybňuje to legitimitu volených zástupcov, legitimitu štátnej moci a jej politických predstaviteľov, alebo inak povedané, oslabuje a spochybňuje to samotnú podstatu demokratického systému. V dôsledku nízkej účasti občanov na voľbách, nimi zvolení reprezentanti získavajú poverenie, t. j. legitimitu od menšej časti obyvateľstva, avšak nimi prijímané opatrenia a politické rozhodnutia sa ako pravidlo dotýkajú celej populácie. Je to určitý paradox a charakteristická črta fungovania zastupiteľskej demokracie, prejavujúci sa v potláčaní jedného z jej základných princípov, ktorým je princíp väčšinový. Nie je ničím prekvapujúcim, presnejšie povedané, stáva sa to už pravidlom, že pri nízkej účasti voličov vo voľbách do NR SR, na základe výsledkov volieb vytvorená vládna koalícia nepredstavuje ani polovicu hlasov občanov, disponujúcich volebným právom, takže je celkom logické, že takáto vládna moc si nemôže nárokovať právo, že zastupuje záujmy väčšiny obyvateľstva, takže jej reprezentatívna funkcia je pomerne obmedzená.

S cieľom mobilizovať čo najväčší počet voličov v ich účasti na voľbách, predstavitelia kandidujúcich politických strán sa snažia meniť kritéria výberu kandidátov a znižovať požiadavky na ich odborný, politický, morálny a občiansky profil. Do boja s voličskou ľahostajnosťou a nezáujmom prísť k volebným urnám vedenia politických strán umiestňujú na kandidátske listiny nové tváre, pričom, a to je veľmi dôležité, rezignujú na obsah, ideové zameranie, odbornosť, skúsenosti a stranícku príslušnosť a spoliehajú sa na známe osobnosti z oblasti médií, športu, šoubiznisu, kultúry a pod., od zaradenia ktorých očakávajú nárast preferencií a úspech vo volebnej súťaži. Takýmto spôsobom sa našimi zástupcami v NR SR stáva pomerne početná skupina nekvalifikovaných, politicky nerozhľadených a neskúsených „politikov na jedno použitie“, resp. „poslanecký komparz“, pre ktorých je získanie poslaneckého postu len ďalším z radu prostriedkov zvýšenia svojej popularity, získania finančne lukratívneho postavenia a pre mnohých aj vyvrcholením ich kariéry a zužitkovaním ich postavenia na rebríčku ich verejnej popularity. Podobná „kvalita“ poslaneckých zborov, pozostávajúcich z množstva politicky a odborne nekompetentných ale mediálne známych osobností, vystupujúcich v úlohe „ľudových zástupcov“ je charakteristická pre všetky typy zastupiteľstiev, vrátane NR SR. V nejednom prípade sa na kandidátky kandidujúcich politických subjektov umiestňujú ľudia, ktorí sú obvinení zo spáchania trestného činu, resp. sú stíhaní za spáchanie trestného činu. Pokiaľ takýto jednotlivci nie sú právoplatne odsúdení, vzťahuje sa na nich tzv. prezumpcia neviny, takže po právnej stránke im nič nebráni kandidovať do NR SR. Avšak z pohľadu ich morálneho kreditu, je ich nominovanie na kandidátky politických subjektov veľmi problematické a kontraproduktívne, pretože to vrhá zlé svetlo v prvom rade na vedenia politických strán, ktoré ich nominovali. Svedčí to o nezodpovednom výbere a nedôslednom preverovaní svojich nominantov zo strany vedúcich predstaviteľov kandidujúcich strán.

Pomerne rozšíreným javom na našej politickej scéne je tzv. „obchodovanie s politickými subjektami“. Stáva sa, že jednotlivec, ktorý splní podmienky a zaregistruje si politickú stranu, resp. politické strany, tieto následne za určitú úhradu poskytne iným záujemcom, snažiacim sa o vstup do politickej arény a účasti na politickom dianí v SR. Niektorí „vlastníci“ politických strán meno svojho politického subjektu poskytujú buď za dohodnutý finančný obnos, častejšie však za garanciu toho, že budú umiestnení na zvoliteľných miestach ich kandidátskych listín, resp. stanú sa súčasťou ich najvyšších straníckych orgánov. V našich podmienka sme už mali možnosť zaregistrovať aj prípad, keď sa strana pred voľbami „požičala“ novovznikajúcej strane a po voľbách sa vrátila svojmu „pôvodnému majiteľovi“. Pre novovznikajúce politické subjekty takýmto spôsobom odpadá nutnosť zbierať zákonom určený počet podpisov ( 10 000 ), ktoré, spolu s inými predpísanými formalitami musia predložiť na Ministerstvo vnútra SR, aby mohli byť zaregistrované a teda legálne pôsobiť na našej politickej scéne. Takto vznikli strany Ľudová strana Naše Slovensko, Sme rodina, hnutie Republika, Srdce vlastenci a dôchodcovia – Slovenská národná jednota a mnohé ďalšie, menej významné politické zoskupenia. Tento nešvár, ktorý dehonestuje a deformuje podstatu a fungovanie zastupiteľskej demokracie je možné veľmi ľahko odstrániť, a to prijatím zákona, ktorý by legálnou cestou zamedzil takýmto machináciám tak, že by každý novovznikajúci subjekt bol povinný vyzberať potrebný počet podpisov od občanov, súhlasiacich z jeho vznikom a zaregistrovaním na Ministerstve vnútra SR.     

V prevažnej väčšine európskych krajín, vrátane Slovenska sa uplatňuje slobodný (voľný) mandát, ktorý poskytuje zvoleným poslancom NR SR väčšiu mieru slobody pri rozhodovaní a hlasovaní ako aj vyššiu mieru nezávislosti na voličoch a na vedeniach svojich materských politických strán. Praktické uplatňovanie tohto typu mandátu má však aj negatívne dôsledky  prejavujúce sa napr. v určitom „odcudzení sa“ poslancov svojim voličom a možným oslabením väzieb medzi nimi a predstaviteľmi ich materských strán. V podmienkach fungovania zastupiteľského systému sme neraz svedkami častého zneužívania voľného, t. j. slobodného mandátu, čo neraz vedie k ignorovaniu vôle a záujmov ich voličov, k zbavovaniu sa zodpovednosti za plnenie volebných sľubov a volebného programu tej strany, na kandidátke ktorej bol konkrétny poslanec umiestnený, k odmietaniu svojej straníckej závislosti na rozhodnutiach najvyšších straníckych orgánov ich materských strán ako aj na rozhodnutiach ich parlamentných klubov, členmi ktorých sa po zvolení do NR SR stávajú. To je aj dôvod ich výnimočného a zo strany ich materských strán a ich voličov ťažko kontrolovateľného postavenia a pôsobenia na pôde nášho parlamentu. Slobodný mandát a v podstate neodvolateľnosť poslancov im poskytuje obrovský priestor na nadväzovanie kontaktov a prepojenie s predstaviteľmi nátlakových skupín a s ich hospodárskymi a finančnými záujmami, ktoré, ako pravidlo, málokedy korešpondujú so záujmami verejnosti. Nie náhodou jednou z najcharakteristickejších čŕt činnosti zastupiteľských zborov pôsobiacich v prostredí dnešných liberálnych demokracií je politický klientelizmus, alebo inak povedané, úzke prepojenie politických a hospodárskych záujmov, dôsledky ktorého sa premietajú do podceňovania a ignorovania potrieb, záujmov a vôle občanov – voličov ako aj nárastu korupčného správania predstaviteľov zákonodarnej moci v štáte.

S predchádzajúcim nedostatkom zastupiteľskej demokracie, konkrétne s otázkou uplatňovania voľného, t. j. slobodného mandátu úzko súvisí  problém „poslaneckej migrácie“, teda problematika prestupov zvolených poslancov v danom volebnom období z jednej politickej strany do druhej, z jedného poslaneckého klubu do iného poslaneckého klubu, zmena štatútu poslanca materskej politickej strany na postavenie nezávislého, teda nezaradeného poslanca, resp. prechod poslanca z tábora koalície do skupiny opozičných poslancov a naopak. Potvrdením závažnosti tohto problému a jeho aktuálnosti je veľký počet zákonodarcov v NR SR, ktorí počas výkonu svojho mandátu z rôznych dôvodov zmenili svoju stranícku a klubovú príslušnosť. V priemere za jedno volebné obdobie zmení svoju stranícku a klubovú príslušnosť okolo 28 poslancov, čo je pomerne vysoké číslo. Niektorí z týchto odídencov predstavujúcich skupinu nezaradených poslancov následne vstúpili do iných parlamentných strán, resp. si založili nové politické subjekty. Pre tento jav, s ktorým sa pravidelne stretávame v NR SR v každom volebnom období sa zaužívalo výstižne pomenovanie „poslanecká turistika“. V dôsledku nárastu počtu tzv. nezaradených poslancov sa v parlamente každé volebné obdobie formuje množina nevyspytateľných jednotlivcov a mini skupiniek, ktorí následne v zákonodarnom zbore hrajú hru neprístupnú a nepochopiteľnú verejnosti a všetkým tým, ktorí očakávajú normálne fungovanie zastupiteľskej demokracie. Takýto poslanci nezriedka v NR SR hrajú dvojakú hru, t. j., aj keď sa v parlamente pôvodne etablovali ako poslanci opoziční, po získaní statusu nezaradených zákonodarcov v nejednom prípade svojimi hlasmi podporili vládne návrhy a opačne.   

Princíp poslaneckej nezávislosti, presnejšie povedané, jeho zneužívanie v záujme osobných cieľov, ako aj nemožnosť odvolania zvoleného zástupcu z jeho poslaneckého postu v NR SR vedie k politickej a mocenskej kalkulácii, príčinou ktorej sú, ako pravidlo, osobné dôvody, špekulatívne pohnútky a zištný záujem konkrétneho poslanca – kariérny postup, finančný a materiálny profit, nezhody s predstaviteľmi materskej strany, vidina istejšej politickej budúcnosti a mnohé ďalšie príčiny, ako pravidlo veľmi vzdialené skutočným potrebám a záujmom voličov. Pre mnohých z nich sa politika a uplatňovaný poslanecký mandát stávajú len prostriedkom upevňovania osobnej prestíže a ich mocenského postavenia, cestou k dosiahnutiu politického a verejného uznania, naplnenia ich osobných ambícií, čo zákonite vedie k rastu a posilňovaniu nedôvery obyvateľstva k zvoleným zástupcom a politike ako takej. Nie je náhoda, že v mnohých anketách a prieskumoch verejnej mienky sa náš zákonodarný zbor dlhodobo umiestňuje na spodných priečkach dôveryhodnosti a dôvery zo strany verejnosti.

Ďalším z celého radu negatívnych dôsledkov tzv. „poslaneckej migrácie“ je zmena mocenských pomerov v NR SR. Tým, že zvolení poslanci, ktorí sa vzdali členstva v strane, za ktorú kandidovali, resp., že vystúpili z jej poslaneckého klubu a vstúpili do iného poslaneckého klubu alebo získali štatút nezaradeného poslanca, prispeli k zmene volebných výsledkov, čo neraz viedlo aj k zmene mocenských a politických pomerov v parlamente. V nejednom prípade tieto zmeny viedli k parlamentnej a následne aj vládnej kríze, ktoré vyústili do predčasných parlamentných volieb. Stručne povedané, „poslanecká migrácia“ je faktor, ktorý môže viesť k destabilizácii politického vývoja a existujúceho politického systému. 

Každá politická strana, ktorá uspela vo voľbách do NR SR získava zákonom určený počet poslaneckých mandátov, ktorý je výsledkom vôle jej voličov. Vo voľbách do NR SR sa uplatňuje volebný systém pomerného zastúpenia čo znamená, že záujemcovia o post poslanca nášho zákonodarného zboru môžu kandidovať len na kandidátnych listinách kandidujúcich politických strán. Faktom je, že sú to politické strany, resp. jej úzke vedenie ( alebo zriedkavo praktizovaný systém nominácie kandidátov na základe vnútrostraníckeho volebného (nominačného) procesu, ktoré nominujú a umiestňujú jednotlivcov na svoje kandidátky, z čoho logicky vyplýva, že kandidáti nereprezentujú len samých seba, ale v prvom rade samotnú stranu, jej volebný program, hodnoty, ktoré obhajuje a presadzuje ako aj celkové zameranie a charakter jej činnosti. Zároveň, ako osoby kandidujúce za konkrétny politický subjekt berú na seba povinnosť ale aj zodpovednosť plniť volebný program strany, reprezentovať ju v NR SR a prijať členstvo v jej poslaneckom klube. To od nich očakávajú nielen členovia strany a jej vedenie ale tiež voliči ktorí im, ako kandidátom nimi preferovaného politického subjektu pridelili svoje hlasy a tým ich vyzdvihli do pozície ich reprezentantov v parlamente a poverili ich napĺňaním a realizáciou ich vôle a záujmov v zákonodarnom orgáne SR.

V prípade, že konkrétny poslanec vystúpi z materskej strany, resp. z jej poslaneckého klubu a stane sa nezaradeným poslancom alebo vstúpi do poslaneckého klubu inej parlamentnej strany spreneverí sa svojmu mandátu, svojej strane, ale hlavne svojim voličom, hlasy ktorých z neho urobili člena nášho zákonodarného zboru. Je to prejav ignorovania vôle jeho voličov, prejav arogancie a neúcty k nim a do značnej miery aj prejav opovrhovania tými, ktorí ho nominovali na kandidátnu listinu. Inak povedané, takýto „poslaneckí turisti“ nielenže podviedli členov a vedenia politických strán, ktorí im vyjadrili svoju podporu ale, čo je ešte dôležitejšie, takýto poslaneckí prebehlíci podviedli tých, ktorí si ich vybrali ako svojich reprezentantov v NR SR.

Aby k podobným situáciám v našom parlamente už nedochádzalo je nevyhnutné doplniť slobodný (voľný) mandát o jeden prvok mandátu viazaného (imperatívneho), čím by sa zabránilo podobným praktikám, teda „poslaneckej turistike“. Prijatie takejto legislatívnej úpravy by viedlo k tomu, že v prípade vystúpenia z poslaneckého klubu strany, na kandidátke ktorej kandidoval a jeho následnému vstupu do klubu iného parlamentného politického subjektu, resp. prijatia statusu nezaradeného poslanca, by dotyčný zákonodarca automaticky prišiel o mandát poslanca NR SR. Na jeho miesto by ako náhradník, nastúpil ďalší nominant, ktorý sa na kandidátke danej strany umiestnil na ďalšom postupovom mieste. Tým by sa zákonným spôsobom vylúčili možné špekulatívne motívy správania sa mnohých poslancov v NR SR.

PhDr. Štefan Surmánek, CSc.