Programové vyhlásenie vlády – sľub bez následkov

Programové vyhlásenie vlády je dokument, na základe ktorého parlament vyslovuje vláde dôveru.
Z právneho hľadiska ide o politický dokument, nie o zákon. Nezakladá práva, neukladá povinnosti a nie je priamo vynútiteľné.

V praxi však vzniká paradox:

• vláda sa na programové vyhlásenie odvoláva, keď potrebuje legitimizovať svoje kroky,

• no môže sa od neho odchýliť, keď jej to politicky vyhovuje,

• bez toho, aby niesla jasne definované následky.

Otázka preto neznie, či je takýto stav legálny.
Otázka znie, či je dlhodobo zdravý pre demokraciu.

Skrátené legislatívne konanie ako symptóm

Skrátené legislatívne konanie má byť výnimkou pre mimoriadne situácie.
Ak sa však používa opakovane, stráca sa jeden zo základných ochranných prvkov demokratického práva: čas na rozmyslenie.

Práve čas umožňuje:

• odbornú diskusiu,

• identifikáciu vedľajších účinkov zákonov,

• ochranu menšín a slabších hlasov.

Ak sa čas systematicky skracuje, právo sa síce zrýchľuje, ale zároveň sa oslabuje jeho legitimita.

Polycentrický svet a rozpad zodpovednosti

Súčasný stav nemožno pochopiť bez širšieho kontextu.
Žijeme v polycentrickom svete, v ktorom už neexistuje jedno jasné centrum moci, rozhodovania ani zodpovednosti.

Rozhodnutia dnes vznikajú v spleti:

• vnútroštátnej politiky,

• nadnárodných záväzkov,

• ekonomických tlakov,

• krízových situácií,

• a mediálneho prostredia.

V takomto usporiadaní je čoraz ťažšie určiť:

• kto je skutočným autorom rozhodnutia,

• kto nesie zodpovednosť za jeho dôsledky,

• a kde sa má uplatniť spätná väzba.

Práve v polycentrickom prostredí vzniká pokušenie zrýchľovať rozhodovanie na úkor kontroly, pretože procesné brzdy sú vnímané ako prekážka, nie ako ochrana.

Skrátené legislatívne konanie sa tak nestáva výnimkou pre krízové situácie, ale adaptívnym nástrojom systému, ktorý sa snaží udržať funkčnosť bez toho, aby si vytvoril nové mechanizmy zodpovednosti.

Problém preto nespočíva len v konkrétnych vládach.
Spočíva v tom, že inštitucionálne poistky boli navrhnuté pre monocentrický svet, zatiaľ čo realita sa posunula k svetu polycentrickému.

Otázka, ktorú si spoločnosť musí položiť

Nie je otázkou, či sa programové vyhlásenie vlády má stať zákonom.
To by bolo proti princípom deľby moci.

Otázka znie inak:

Má vláda niesť reálne následky za to, ak systematicky koná v rozpore s vlastným programom, na základe ktorého získala dôveru parlamentu?

Právo pozná mechanizmy, ako túto otázku riešiť – bez porušenia ústavy.

Tri možné poistky proti svojvôli moci

Model A – Programová zodpovednosť vlády

Zákon by mohol zaviesť:

• povinnosť vlády pravidelne predkladať správu o plnení programového vyhlásenia,

• povinnosť transparentne odôvodniť zásadné odchýlky,

• povinné prerokovanie správy v parlamente,

• a politickú reakciu parlamentu.

Nejde o trest.
Ide o zodpovednosť za vlastné slová.

Model B – Viazanosť exekutívy na deklarovaný program

Orgány štátnej správy by:

• vo významných rozhodnutiach uvádzali, ako zapadajú do programového rámca vlády,

• alebo by boli povinné vysvetliť, prečo sa od neho odchyľujú.

Výsledkom by bola:

• vyššia transparentnosť,

• menší priestor pre svojvôľu,

• lepšia predvídateľnosť rozhodovania.

Model C – Politicko-právne brzdy

Opakované alebo závažné odchýlky od programového vyhlásenia by:

• obmedzili používanie skráteného legislatívneho konania,

• vyvolali osobitné parlamentné prerokovanie,

• alebo aktivovali iný mechanizmus spätnej väzby.

Nie represia.
Rovnováha.

Oponentúra: prečo s tým mnohí nebudú súhlasiť

Je férové pomenovať aj protiargumenty.

„Vláda musí mať flexibilitu reagovať na krízy.“
Áno. Ale flexibilita bez spätnej väzby sa ľahko mení na svojvôľu.
Navrhované mechanizmy nebránia konať – len vyžadujú vysvetlenie.

„Programové vyhlásenie je politický, nie právny dokument.“
Presne tak. Preto sa nenavrhuje, aby bolo zákonom.
Navrhuje sa len, aby porušenie politického záväzku malo politické dôsledky.

„Parlament už dnes môže vysloviť nedôveru.“
Formálne áno. Prakticky ide o krajný nástroj.
Chýba medzistupeň zodpovednosti, ktorý by pôsobil skôr než kríza.

„Zvýši sa byrokracia.“
Možno. Ale otázka znie:
je väčším rizikom administratívna záťaž, alebo koncentrácia moci bez kontroly?

Tvrdá právna oponentúra

Ako by sa na návrh pozeral Ústavný súd SR

Ak by sa niektorý z týchto modelov dostal do legislatívneho procesu, je pravdepodobné, že by skončil pred Ústavný súd Slovenskej republiky.

1. Princíp deľby moci
Ústavný súd by namietal, že vláda ako výkonná moc nesmie byť paralyzovaná sankciami viazanými na politický dokument. Preto sú prípustné len procesné a politické následky, nie normatívne sankcie.

2. Slobodný mandát poslanca
Akýkoľvek mechanizmus, ktorý by nepriamo viazal legislatívnu činnosť poslancov na obsah programového vyhlásenia, by bol protiústavný. Navrhované modely sa preto nesmú dotýkať zákonodarnej moci.

3. Neurčitosť a právna neistota
Programové vyhlásenie obsahuje všeobecné formulácie. Nemôže byť základom sankcií, ale môže slúžiť ako referenčný rámec pre hodnotenie a vysvetľovanie.

4. Riziko zneužitia
Ústavný súd by bol citlivý na selektívne alebo retroaktívne hodnotenie. Preto musia byť mechanizmy vopred známe, pravidelné a transparentné.

Záver ústavnej oponentúry:
Ústava chráni vládu pred paralyzovaním.
Nechráni ju však pred zodpovednosťou.

Otázky pre verejnú diskusiu

• Má vláda niesť reálnu zodpovednosť za vlastný program?

• Je skrátené legislatívne konanie ešte výnimkou, alebo sa stalo normou?

• Kde je hranica medzi potrebnou flexibilitou a svojvôľou moci?

• Stačí kontrola moci raz za štyri roky, alebo potrebujeme jemnejšie poistky?

• Chráni dnešný systém viac občana, alebo pohodlie vládnutia?

Záver

Nejde o spor vláda – opozícia.
Ide o odolnosť demokracie v čase rýchlych rozhodnutí v polycentrickom svete.

Systém bez poistiek je odkázaný na dobrú vôľu.
A dobrá vôľa nikdy nebola systémovým riešením.

Možno je čas viesť túto diskusiu pokojne, vecne a bez emócií –
skôr než sa z výnimiek stanú pravidlá.